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L’urbanisme commercial régulé par la loi Élan

FNCAUE, 22/10/2018

zoom sur l'actu

17. C’est le nombre d’articles de la loi Élan consacrés à l’urbanisme et l’aménagement commercial. Conventions ORT, possibilité de suspendre des projets commerciaux en périphérie, évolutions des CDAC, DAAC obligatoires… les parlementaires ont sensiblement modifiés le texte de loi initial.

Après 90 heures de débat et près de 3 000 amendements déposés, le Parlement a adopté mardi 16 octobre le texte de compromis commission mixte paritaire du projet de loi Elan (Évolution du logement, de l’aménagement et du numérique). La future loi, qui devrait être promulguée fin novembre-début décembre, compte 234 articles contre 66 initialement. Ils sont organisés en quatre titres : « construire plus, mieux et moins cher » ; « évolutions du secteur du logement social » ; « répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale » et « améliorer le cadre de vie ». Quelque 80 ordonnances et décrets du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales seraient prêts à être publiés.

Outre l’évolution du secteur du logement social, le texte crée de nouveaux instruments d’aménagement. Il traite du (très) haut débit, de la revitalisation des centres-villes et de l’urbanisme commercial.

Les mesures, qui n’étaient au départ que des ajustements des dispositifs réglementaires encadrant l’urbanisme commercial, se sont renforcées au fil des débats. Ceux-ci ont été largement enrichis par la proposition de loi portant « Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs », portés par les sénateurs Rémy Pointereau (LR) et Martial Bourquin (PS). 17 articles de la loi Élan traitent de ce domaine (des art. 157 à 174), contre un initialement (art. 54).


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Urbanisme commercial et convention ORT

L’article 157 (ex-article 54) met en place les ORT (opérations de revitalisation de territoire), dont le périmètre intègre obligatoirement le centre-ville principal de l’intercommunalité qui conventionne avec l’État.

Le contenu de ce nouveau dispositif présenté comme un « contrat intégrateur unique » est large, à savoir : « adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l’habitat indigne, réhabiliter l’immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d’innovation et de développement durable ». Cet outil doit être le support des 222 centres-villes du dispositif « Action cœur de ville » mais également de toute commune ou intercommunalité qui s’engagerait dans une convention avec l’État.

Celle-ci prévoit notamment « des actions destinées à moderniser ou à créer des activités ou des animations économiques, commerciales, artisanales, touristiques ou culturelles, sous la responsabilité d’un opérateur », ainsi que « des actions ou opérations favorisant, en particulier en centre-ville, la création, l’extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales ».

Par ailleurs, l’ORT peut donner lieu à l’instauration du droit de préemption urbain renforcé et du « droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial ». Il « peut être délégué à l’opérateur chargé de la mise en œuvre des actions » programmées dans la convention.

Centres-villes et périphéries

Là où le nouveau texte de loi tranche avec une douzaine d’années placée sous le régime de la directive Bolkenstein et de la loi LME[1], c’est dans sa double prise en compte de la revitalisation des centres-villes et de l’encadrement du développement commerciale des périphéries.

Ainsi les projets inscrits dans le périmètre d’une ORT seront exonérés d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Elle peut toutefois le prévoir pour les opérations dépassant 5 000 m2 de surfaces de vente et à 2 500 m2 « pour les magasins à prédominance alimentaire ».

En périphérie, le préfet de département pourra « suspendre par arrêté, après avis ou à la demande » de l‘EPCI à fiscalité propre et des communes signataires d’une convention d’ORT, « l’enregistrement et l’examen » en CDAC[2] des demandes d’AEC (art. 163). Pour rendre sa décision, il pourra « notamment » s’appuyer sur le niveau de chômage de la zone de chalandise, la vacance commerciale et celle des logements. Ce moratoire, qui ne dit pas son nom, d’une durée de trois ans, pourra être prolongé d’une année supplémentaire.


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Des CDAC mieux éclairées ?

Les consulaires seront à nouveau représentés dans les CDAC, sans prendre part au vote. Les représentants des chambres de commerces et d’industrie et des chambres de métiers présenteront « la situation du tissu économique dans la zone de chalandise pertinente et l’impact du projet sur ce tissu économique » ; ceux des chambres d’agriculture rendront un avis « lorsque le projet d’implantation commerciale consomme des terres agricoles ». Par ailleurs, à la demande du préfet de département, les chambres consulaires pourront réaliser « des études spécifiques d’organisation du tissu économique, commercial et artisanal ou de consommation des terres agricoles » préalablement à l’analyse du dossier de demande d’AEC.

D’autres acteurs seront auditionnés : « la personne chargée d’animer le commerce de centre-ville au nom de la commune ou de l’EPCI, l’agence du commerce et les associations de commerçants de la commune d’implantation et des communes limitrophes lorsqu’elles existent ».

Analyse d’impact

La CDAC devra dorénavant « prendre en considération » la contribution du projet commercial « à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’EPCI à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ». Elle devra en outre se prononcer « au vu d’une analyse d’impact du projet, produite par le demandeur à l’appui de sa demande d’autorisation. » Réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet, cette analyse évaluera « les effets du projet sur l’animation et le développement économique » du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’EPCI à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre. L’emploi devrait également être regardé de près « en s’appuyant notamment sur l’évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l’offre de m2 commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires ».

Il incombera au demandeur d’une AEC de « démontrer, dans l’analyse d’impact (…), qu’aucune friche existante en centre-ville ne permet l’accueil du projet envisagé. En l’absence d’une telle friche, il doit démontrer qu’aucune friche existante en périphérie ne permet l’accueil du projet envisagé. »

Ces dispositions seront applicables aux demandes d’AEC « déposées à compter du 1er janvier 2019 ».

Le DAAC obligatoire

L’article 169 rend obligatoire le document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) intégré au DOO[3] du Scot (ou aux OAP[4] d’un PLUI en l’absence de Scot). Il devra déterminer « les conditions d’implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’aménagement du territoire, le commerce de centre-ville et le développement durable ».

Les DAAC pourront définir les conditions permettant « le développement ou le maintien du commerce de proximité dans les centralités urbaines et au plus près de l’habitat et de l’emploi, en limitant son développement dans les zones périphériques » ; prévoir « les conditions permettant le développement ou le maintien de la logistique commerciale de proximité dans les centralités urbaines afin de limiter les flux de marchandises des zones périphériques vers les centralités urbaines » ; déterminer « les conditions d’implantation des constructions commerciales et de constructions logistiques commerciales en fonction de leur surface, de leur impact sur les équilibres territoriaux, de la fréquence d’achat ou des flux générés par les personnes ou les marchandises » ; conditionner « l’implantation d’une construction à vocation artisanale ou commerciale en fonction de l’existence d’une desserte par les transports collectifs, de son accessibilité aux piétons et aux cyclistes » et celle « d’une construction logistique commerciale à la capacité des voiries existantes ou en projet à gérer les flux de marchandises. »

L’AEC devra être compatible avec le DOO ou les OAP.


[1] Loi modernisation de l’économie de 2008
[2] Commission départementale d’aménagement commercial
[3] Documents d’orientation et d’objectifs
[4] Orientations d’aménagement et de programmation

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